Первоначально институт омбудсмена был учрежден в Швеции в 1809 году на основании статьи 6 Акта о правлении, который предоставил Риксдагу (парламенту) право “избирать одного или более омбудсменов для целей надзора, на основании определенных Риксдагом правил, за применение публичной администрацией законов и других законодательных актов”.
Впоследствии институт омбудсмена в Швеции развивался и количество омбудсменов увеличивалось, но смысл его оставался прежним: Парламент избирает высокого ранга должностное лицо, наблюдающее за применением законов властью.
Очень быстро практика привела к тому, что выделилась более конкретная сфера деятельности омбудсмена: столкновение рядового гражданина и власти, персонифицированной в лице чиновников того или иного ведомства. Более столетия институт существовал только в Швеции.
Примеру Швеции последовала Финляндия в 1919 году.
Но по-настоящему широкое развитие во всем мире институт получил после второй мировой войны. В 1954 году в ходе конституционной реформы в Дании был создан институт омбудсмена, значительно отличающийся от шведской модели. Он и стал той базовой моделью, на которой были созданы аналогичные институты во многих странах мира.
В 1962 году служба омбудсмена была учреждена в Новой Зеландии, в 1967 – в Великобритании и нескольких провинциях Канады, в 1969 – на Гавайах, в 1971 – в штате Небраска, а затем и в других штатах США, в Западной и, позже, южной Австралии, в 1973 – во Франции, 1976 – в Португалии, 1981 – в Испании, 1982 – в Нидерландах.
Последними по времени были созданы аналогичные институты в Польше (1988) и Венгрии (1989). Мы не упомянули в этом списке Австрию, Бельгию, Гайану, Израиль, Индию, Италию, Кипр, Маврикий, Мексику, Нигерию, ФРГ, Швейцарию, ЮАР и десятки других стран. Весь список занял бы слишком много места.
Достаточно сказать, что на V Всемирной конференции омбудсменов и аналогичных институтов в октябре 1992 г., проходившей в Вене, приняли участие представители 55 стран всех континентов.
Упомянутого достаточно, чтобы засвидетельствовать эффективность, “востребованность” и своеобразную “экспансию” института омбудсмена во всем мире, которая может только приветствоваться.
Итак, что же такое институт омбудсмена и в чем его специфика.
Следует отметить удивительную “пластичность”, вариабельность, изменчивость этого института.
Даже название “омбудсмен” не является особо распространенным: в Испании это "El Defensor del Pueblo" (защитник народа), в Великобритании – "Уполномоченный Парламента", в Индии – "Локпал" (народный защитник), в некоторых странах – это вообще коллегиальный орган (Австрия), что, однако, не отменяет их общей природы. Институт омбудсмена вписывается в любую правовую систему, занимая в то же время совершенно обособленное положение.
Прежде всего, это специальный институт, направленный на защиту и восстановление прав человека. Очень важно сразу подчеркнуть, что институт омбудсмена нигде не подменяет, не заменяет и не включается в судебную систему, в связи с чем он успешно развивается и функционирует в странах со стабильными и высоко развитыми традициями судебной защиты прав человека. В некоторых странах (в Финляндии, например) омбудсмен может вторгаться и в сферу деятельности суда, но в целом это скорее исключение, чем правило.
В рамках демократического общества сам омбудсмен не является органом государственной власти. Это – эффективный вспомогательный институт для осуществления контроля за деятельностью государственных органов через призму их взаимоотношений с гражданами, причем только в тех случаях, когда в этих взаимоотношениях нарушаются права граждан.
Точнее всего место и смысл деятельности омбудсмена можно определить через его функции.
В различных национальных моделях этого института функции также варьируются, но, безусловно, существует и некоторый “общий костяк”. В докладе австрийского проф. Виктора Пиккла на семинаре экспертов СБСЕ по демократическим институтам в Осло в ноябре 1991 года, кроме общей и очевидной функции рассмотрения жалоб, были выделены и определены следующие:
а) функция контроля; б) функция содействия в разрешении конфликтов человека и власти; в) функция омбудсмена как реформатора.
Здесь требуются пояснения.
1. Функция контроля осуществляется не как деятельность специального контролирующего органа, а только в связи с конкретными жалобами граждан на нарушение их прав, даже в тех случаях, когда омбудсмен возбуждает производство по собственной инициативе.
2. В английском подлиннике вторая функция звучит как "function of conflict-resolution", но предлагаемая интерпретация, полагаю, наиболее адекватна. Акты омбудсмена не решают конфликт как таковой по-существу. Его решения не имеют обязательной, императивной силы; это рекомендации соответствующим государственным органам и должностным лицам о том, как можно и следовало бы решить конфликт. Это именно содействие в решении, а не обязательные для исполнения решения суда.
3. Наконец, третья функция омбудсмена связана со спецификой сферы и методов его деятельности. Это особенно важно. Влияние омбудсмена опирается не на его собственные властные полномочия, а на парламент, общественное мнение и личный авторитет.
В большинстве стран омбудсмен в суммарном отношении действует через парламент, которому он ежегодно представляет отчет о своей деятельности, о полученных жалобах граждан, то есть представляет информацию о "конфликтных зонах", о необходимости и возможных способах реформирования государственного аппарата.
Деятельность омбудсмена вообще протекает максимально гласно, в тесном контакте со средствами массовой информации и общественностью. Работа омбудсмена – фактор взаимопонимания, гуманизации отношений гражданина и государственного аппарата, коррекция и школа работы государственных чиновников в их отношениях с населением.
В этом контексте, а также учитывая существующее в некоторых странах право законодательной инициативы омбудсмена, и следует рассматривать его “реформаторскую” функцию. Это один из элементов эволюции государственного аппарата к качественно иному состоянию взаимоотношений с гражданами.
Выше уже говорилось о многовариантности института в разных странах, но даже внутри этого многообразия можно выделить некоторые черты, характеризующие-обобщенно – саму организацию службы омбудсмена.
