В большинстве случаев основанием для вмешательства омбудсмена является индивидуальная жалоба. Предметом жалобы могут быть решения и действия органов и должностных лиц, на деятельность которых распространяется юрисдикция омбудсмена, нарушающих права и свободы граждан. Эти нарушения понимаются достаточно широко: сюда входят волокита, "дурное обращение и грубость", "несправедливость, допущенная в отношении гражданина" и даже, как в Великобритании, трудно формализуемое понятие "плохое управление". Однако в любом случае основанием для реагирования является нарушение прав граждан.
Жалоба может быть подана также третьими лицами и частными корпорациями.
В большинстве стран одним из оснований возбуждения расследования омбудсменом может быть также обращение парламентских комиссий либо отдельных депутатов (провинции в Канаде, Испания и др.).
Наконец, в большинстве стран омбудсмен вправе возбудить производство по собственной инициативе.
Национальные законы содержат некоторые формальные требования к жалобам, но, как правило, очень незначительные. Не принимаются к рассмотрению анонимные жалобы – это общее правило. Не во всех странах обязательна письменная форма. Допускается (в США, Канаде) и весьма распространено обращение по телефону. Жалоба не облагается пошлиной. Иными словами, вся процедура упрощена и неформальна.
В то же время, установлены и требования к самой жалобе. В ряде стран обращение к омбудсмену обусловлено исчерпанием всех иных средств защиты. Не принимаются к рассмотрению жалобы по делам, в отношении которых уже состоялось или ожидается решение суда. Часто законом устанавливаются также предельные сроки (1–2 года) с момента нарушения прав и свобод, в течение которых может быть подана жалоба.
Следует особо отметить, что подача жалобы, даже подпадающая под юрисдикцию омбудсмена и отвечающая формальным требованиям, не влечет автоматически возбуждения производства по делу. Омбудсмен оценивает жалобу и принимает окончательное решение о производстве самостоятельно. Это решение не подлежит обжалованию.
Особая процедура подачи жалобы установлена в Великобритании, где принят так называемый "парламентский фильтр" и подача жалобы возможна только через членов парламента, что, естественно, снижает количество поступающих жалоб и позволяет концентрировать деятельность омбудсмена на наиболее распространенных и значимых нарушениях прав человека.
Полномочия омбудсмена естественным образом вытекают из его задач. Общим является право требовать и получать любые необходимые документы и данные, относящиеся к жалобе, право опрашивать под присягой должностных лиц и граждан, право поручать проведение отдельных действий иным государственным контрольным и надзорным органам, право дополнительно привлекать необходимых специалистов с оплатой из бюджета офиса омбудсмена и т.д.
На основе этих полномочий омбудсмен проводит расследование по конкретным фактам, изложенным в жалобах, не будучи, однако, жестко связан предметом жалобы.
В случае обнаружения в действиях должностного лица признаков уголовного преступления, омбудсмен передает дело в суд.
Следует отметить, что информация, собранная омбудсменом, по общему правилу, является конфиденциальной и не может быть использована как доказательство в суде.
Описанная модель является некоторым обобщением и усреднением.
В Швеции и Финляндии, например, деятельность омбудсменов включает в себя еще целый ряд функций и полномочий, приближающих их к институту общего надзора, но в целом это скорее исключение, чем правило.
4. Организация деятельности омбудсмена, процедуры и решения.
Деятельность омбудсмена не может осуществляться им единолично. Во всех странах омбудсмен формирует и возглавляет бюро или офис, штат которого он определяет, как правило, самостоятельно в пределах выделенного бюджета. Обычно офис омбудсмена состоит из нескольких специализированных отделов и штата следователей, а также необходимого технического персонала. Общая численность штата офисов колеблется от 5-6 человек (штат Айова, США) до 1780 человек в Нигерии, что зависит и от численности населения, и от числа жалоб, и от традиций страны.
Законы некоторых стран содержат краткое описание процедуры прохождения жалобы в офисе омбудсмена. Интересен, например, опыт Британской Колумбии (Канада), где в соответствии со ст. ст. 14, 15 Акта об омбудсмене, формальному процессу расследования должна предшествовать стадия (попытка) примерения сторон. Аналогичный порядок установлен и в соседней провинции Альберте (ст. 15 Акта об омбудсмене). Наконец, после завершения расследования до вынесения решения должна быть сделана еще одна попытка на основе уже выработанной позиции омбудсмена.
Наиболее ярко специфичность института омбудсмена проявляется в формах его реагирования.
Омбудсмен не в праве выносить какие-либо предписания, обязательные для исполнения.
В случае нарушения прав граждан действиями административных органов или их должностных лиц, омбудсмен вправе выносить только рекомендации относительно изменения административного решения либо возмещения ущерба, нанесенного гражданину. Либо представляет более широкие рекомендации, направленные на совершенствование, гуманизацию административной практики.
Формой реагирования может быть также обращение (представление) в парламент (иногда в правительство, если речь идет о подзаконных актах) с предложением о восполнении пробелов или внесением необходимых изменений, имеющих целью совершенствование законодательства и правоприменительной практики.В ряде стран омбудсмен имеет право непосредственно обращаться в Конституционный суд, если таковой существует.
Обязательной процедурой является предоставление в парламент ежегодного письменного отчета о деятельности омбудсмена.
Еще раз подчеркнем, что ни одно решение омбудсмена не обладает обязательной юридической силой. С точки зрения правовой практики тоталитарного государства это может показаться слабостью института, но именно в этом его уникальность и эффективность в демократическом правовом государстве.
Методы деятельности омбудсмена не являются властно-правовыми, их сила, повторим, в опоре и поддержке парламента, прессы, общественного мнения, институтов гражданского общества, что часто оказывается более эффективным.
С позиций всего уже сказанного целесообразно еще раз кратко вернуться к функциям института омбудсмена.
Его надзорная функция осуществляется не в ходе прямых проверок и инспекций, вызывающих определенное сопротивление любой исполнительной власти, а в ходе систематической работы над конкретными жалобами, позволяющей более точно и системно выявлять те звенья государственного аппарата, в которых наиболее часто нарушаются установленные законом права и свободы граждан. Эта информация систематизируется, аналитически обрабатывается и доводится до сведения законодателей и общественности как в обращениях по конкретным вопросам, так и в ежегодных отчетах. Никакая пресса и никакая статистика правоохранительных органов и судов не дают столько достоверной информации о нарушениях прав граждан со стороны государства, как уже упомянутые ежегодные отчеты.
Специфична и вторая функция омбудсмена. Это именно защита прав и свобод, содействие в восстановлении нарушенных прав. Очень точным представляется замечание Хаманевой Н.Ю. о том, что омбудсмен занимается именно правами граждан, а не делами, лишь добиваясь рассмотрения этих дел в соответствии с законом.
В этом ракурсе становится понятной и реформаторская функция омбудсмена, поскольку вся его деятельность в конечном счете направлена на совершенствование деятельности государственного аппарата, на гуманизацию отношений в системе “государство–личность”, включая его деятельность как субъекта законодательной инициативы, иногда прямо, иногда через соответствующие парламентские органы. Последнее десятилетие выявило еще одну важную особенность института омбудсмена: его эффективность в процессе трансформации, перехода от авторитарных и тоталитарных режимов к демократии. Об этом свидетельствует опыт Испании, ЮАР, Польши. Разумеется, в каждой из этих стран свои особенности национальной модели омбудсмена, но, как уже отмечалось, вариабельность, гибкость вообще свойственна этому институту.
Что же касается судьбы института Уполномоченного в России, то здесь сказать пока нечего. Его юридическая конструкция является вполне традиционной и может пониматься как средний вариант описанного. Разумеется, некоторые особенности, специфичные для России, есть, но они не носят принципиального характера.
Ситуация с назначением уполномоченного в России – сложная и политизированная.
Не будем, однако, гадать, чтобы не сглазить. Тьфу – тьфу!
§ Полный текст С. Сироткина"Старшеклассникам о праве и правах человека" (формат WORD)(В архиве RAR)
